贯彻生态文明建设要求 推进交通运输绿色发展
2021年03月30日 13时 交通运输部
党的十九大提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，首次将“建设美丽中国”作为社会主义现代化强国的目标之一；党的十九届五中全会强调要“守住自然生态安全边界”，“建设人与自然和谐共生的现代化”。2020年9月，习近平主席宣布“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”；12月，进一步宣布“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右”。交通运输是国民经济中基础性、先导性、战略性产业和重要的服务性行业，必须全面贯彻落实绿色发展理念，为实现生态文明建设目标提供有效支撑。中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》（以下简称《规划纲要》）将绿色交通作为主要发展目标和重要建设内容。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，交通运输生态文明建设面临新的形势和机遇，要按照“生态优先，绿色发展”的总要求，重点强化生态保护与修复，削减污染排放总量，促进资源节约集约利用，注重节能和低碳发展，不断提升交通运输绿色发展水平。
我国交通运输绿色发展取得明显成效
交通运输行业高度重视生态环境保护工作，将“绿色交通”作为发展引领，在政策、规划、设计、建设、运营等方面深入贯彻绿色发展理念，围绕交通运输生态保护、节能降碳、污染防治、资源集约节约利用等方面开展了大量工作，全方位、全地域、全过程绿色交通发展格局正在加速形成。
1. 交通运输绿色发展方式初步形成
一是绿色发展顶层设计初步形成，交通运输部先后印发《推进交通运输生态文明建设实施方案》《全面深入推进绿色交通发展的意见》《交通运输部关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》等十余项绿色交通政策文件，为行业绿色发展提供了政策依据。二是新能源和清洁能源应用加快推广，新能源和清洁能源车辆、港口岸电等方面蓬勃发展。三是运输结构调整成效初显，持续推动大宗货物运输“公转铁”“公转水”，大力支持港口集疏运铁路、物流园区和大型工矿企业铁路专用线建设，全国铁路货物发送量和集装箱铁水联运量均实现大幅增长。总体上，单位运输周转量能耗和排放量持续下降。
2. 交通基础设施生态保护力度不断增强
一是公路建管养运全过程绿色发展走向深入，组织实施了33个绿色公路典型示范工程，生态选线、绿色设计、标准化施工、建养一体化的环境效益不断显现。二是绿色港口和航道建设广泛推进，生态护岸、生态护滩、人工鱼礁等新材料、新技术、新结构、新工艺在航道建设工程中得到应用。三是交通美化与旅游融合发展加速推进，发布《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》，支持各地建设了一批旅游公路、主题服务区、美丽农村路。总体上，交通基础设施生态保护修复的范围和力度不断加大。
3. 交通运输污染防治工作持续深化
一是柴油货车污染治理全面推进，在京津冀及周边地区、汾渭平原大力推动国三及以下排放标准营运柴油货车淘汰更新，推动建立汽车排放检验与维护（I/M）制度，车辆清洁化水平逐步提升。二是船舶排放控制区政策效果明显，建立船舶排放控制区并逐步扩大覆盖范围，加严船舶排放控制要求，支撑重点区域环境空气质量改善。三是港口船舶污染治理取得明显成效，重点推动港口和船舶污染物接收设施建设，会同相关部门建立船舶水污染物转移处置联合监管制度。总体上，行业污染物排放得到了有效控制。
《规划纲要》提出了全面贯彻绿色发展理念的目标任务
《规划纲要》以“便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠”为发展目标，将“加快推进绿色低碳发展，交通领域二氧化碳排放尽早达峰，降低污染物及温室气体排放强度，注重生态环境保护修复，促进交通与自然和谐发展”作为重要原则，提出到2035年“综合运输通道资源利用的集约化、综合化水平大幅提高。基本实现交通基础设施建设全过程、全周期绿色化”“交通污染防治达到世界先进水平”。
1. 各种运输方式综合集成利于资源节约集约
针对以往各种运输方式基础设施布局规划相对独立造成的资源浪费问题，《规划纲要》强调铁路、公路、水运、民航、邮政快递基础设施之间的统筹协调，实现陆水空多种运输方式相互协同、深度融合。特别是节约集约利用通道线位资源、岸线资源、土地资源、空域资源、水域资源，促进交通通道由单一向综合、由平面向立体发展，推动铁路、公路等线性基础设施的线位统筹和空间整合，减少对国土空间和生态系统的分割，有效提升了自然资源节约集约利用水平。
2. 运输体系高效衔接促进交通节能减排
《规划纲要》高度重视综合交通运输体系高效衔接。一是布局了综合交通枢纽集群、综合交通枢纽城市、综合交通枢纽港站，为各交通方式衔接转换奠定基础条件。二是推动综合交通枢纽统一规划、统一设计、统一建设、协同管理，加快货运枢纽场站多式联运换装设施建设，提升客货运枢纽衔接转换效率。三是完善枢纽集疏运体系建设，构建多式联运综合运输服务体系，提出多式联运转换时效目标。通过全过程提升交通运输综合效率，降低单位运输周转量能耗和排放。
3. 交通基础设施结构优化推动运输结构调整
从《规划纲要》各运输方式总体规模的变化情况来看，铁路、航道的规模增速明显快于公路，到2035年高速铁路、高等级航道的规模与现状相比接近翻番。交通基础设施结构的优化，将有力支撑“公转铁”“公转水”，公路客货运周转量占比将明显降低，对控制行业大气污染和温室气体排放具有显著作用。
4. 系统谋划了绿色交通发展的重要举措
《规划纲要》将绿色低碳发展作为高质量发展的重要内容，部署了生态保护修复、环境污染防治、运输结构调整、新能源和清洁能源利用、资源节约与循环利用等工作任务。同时，未来还将论证实施一批绿色低碳重大工程。这些工作任务涉及交通基础设施建设、运营及运输组织全过程，将有力推动综合立体交通网绿色发展。
《规划纲要》充分关注并统筹了相关生态环境要素
《规划纲要》是我国综合交通基础设施体系的顶层规划，提出的建设规模、网络布局、方式结构充分考虑了可能涉及的关键环境要素，妥善处理了交通运输发展与生态保护修复、环境污染防治、资源能源节约、温室气体减排之间的关系。1. 与生态敏感目标的空间关系
截至2020年底，全国各类自然保护地合计占国土面积约18%，加上其他生态重要区域，纳入生态保护红线面积占国土面积约30%。《规划纲要》实施过程中，约有10%的新增铁路、公路、航道等线性交通基础设施里程，以及个别港口、机场等枢纽港站可能影响生态保护红线和环境敏感区。《规划纲要》提出“促进交通基础设施与生态空间协调，最大限度保护重要生态功能区、避让生态环境敏感区”，加强“穿越环境敏感区通道基础设施建设方案论证”，推动从源头上保护生态环境。
2. 与生态系统保护修复的关系
规划新增的交通基础设施将对生态系统和动植物生境产生一定程度的影响。公路、铁路等陆路交通基础设施主要涉及陆生生态系统，可能加剧生态阻隔和景观破碎。港口、航道等水路交通基础设施主要涉及水生生态系统，可能影响重要生境和物种。结合全国生物多样性保护优先区的分布分析，规划实施后，黄山—怀玉山区域交通线网密度最大，库木塔格区域交通线网密度增长最快，横断山南段区域最大斑块指数降低最多。《规划纲要》提出“实施交通生态修复提升工程，构建生态化交通网络”“落实生态补偿机制”等要求，推动将交通基础设施建设的生态影响降至最低。
3. 与环境污染防治的关系
《规划纲要》实施将带来新的交通量增长，氮氧化物（NOx）和细颗粒物（PM2.5）等大气污染物排放量将会有所增加，可能对京津冀及周边、汾渭平原、长三角及成渝地区等大气污染防治重点地区的环境质量改善产生压力。《规划纲要》提出“加大交通污染监测和综合治理力度”“形成以铁路、水运为主的大宗货物和集装箱中长距离运输格局”“促进交通能源动力系统清洁化”等要求，预计规划期内交通大气污染物排放总体可控，能满足我国环境空气质量改善目标要求。
此外，《规划纲要》还关注了可能产生的水环境和噪声污染等问题，提出“从源头减少交通噪声、污染物”“加强交通环境风险防控”等举措，支撑区域环境质量改善。
4. 与资源能源节约的关系
为适应我国国土空间管控趋紧的形势要求，《规划纲要》提出“节约集约利用土地资源”“加强永久基本农田保护”，可有效缓解未来土地资源供给和耕地保护的压力。同时，提出加强“废旧建材再生利用”“推进快递包装绿色化、减量化、可循环”，重点提升交通基础设施建设和邮政快递行业资源集约节约与循环利用水平。
针对未来运输活动消耗的终端能源总量增长情况，《规划纲要》提出“加强可再生能源、新能源、清洁能源装备设施更新利用”“促进交通能源动力系统高效化发展”。预计单位运输周转量能耗将逐步下降，国家能源供给可以满足行业需求。同时，能源消耗结构将逐步优化，清洁能源尤其是电力消耗占比不断提升，传统化石能源占比将大幅下降。
5. 与温室气体减排的关系
我国是应对气候变化《巴黎协定》的重要贡献者和积极践行者。为响应应对气候变化承诺要求，《规划纲要》提出了各运输方式基础设施结构更加优化，并且明确了“优化调整运输结构”“促进交通能源动力系统低碳化”等实施要求，预计单位运输周转量的碳排放强度将比目前降低15%以上。
推进交通运输与生态环境协同发展
为贯彻落实《规划纲要》，进一步推进交通运输行业绿色发展，支撑我国“2030年前碳排放达峰”“2035年生态环境根本好转”“努力争取2060年前碳中和”等目标的实现，需重点开展以下工作。1. 构建生态化交通网络
推进交通运输与国土空间协同发展，主动优化交通基础设施空间布局，推动形成与生态保护红线和自然保护地相协调、与资源环境承载力相适应的交通网络。强化交通选线选址生态优化，最大限度避让各类环境敏感区和基本农田。对于确实难以避绕的公路、铁路等陆路交通基础设施，需在充分论证生态影响的基础上，尽量选择地下或空中穿（跨）越等低影响的方式通过。对于航道和港口等水运交通基础设施，关注并减缓航道整治、航运枢纽和码头建设、港口围填海等活动对水生态和水环境的影响。针对《规划纲要》提出的可能涉及自然保护地的重大工程，应进一步强化选线选址论证和优化。推动陆路交通基础设施“并起来”“架起来”，充分利用交通廊道资源，减少土地占用和生态分割。研究交通基础设施“无害化”穿（跨）越生态敏感区技术和标准，促进交通基础设施生态友好程度持续提升。
2. 建设绿色交通基础设施
推动绿色铁路、绿色公路、绿色港口、绿色航道、绿色机场、绿色枢纽试点示范和全面开展有机结合，引导交通基础设施绿色发展。强化交通生态环境保护，开展原生动植物保护、表土收集利用、湿地连通等工作，降低新改建交通基础设施对重要保护物种栖息地、重要自然生态系统的影响。推动陆路交通基础设施工程创面生态修复，因地制宜建设动物通道，减少人工痕迹，营造“近自然”环境。推动水路交通基础设施建设生态护岸，恢复底栖环境，加强增殖放流，建设洄游通道，尽可能保护水生物种及其完整生境。针对早期已建交通基础设施遗留的生态环境问题，结合改扩建工程开展生态修复工作。交通基础设施建设中积极推动钢结构桥梁、环保耐久节能型材料、温拌沥青、低噪声路面、低能耗设施设备等应用，降低全生命周期资源能源消耗。统筹推动环保设施升级改造和新改建交通项目环保设施建设使用，确保各类污染物排放达标。推进废旧材料、设施设备和水资源循环利用。
3. 推广高效运输组织方式
优化调整运输结构，创新运输组织模式，发挥各种运输方式的比较优势和组合效率。持续推动“公转铁”“公转水”，发挥铁路、水运在大宗物资中长距离运输中的骨干作用，加大货运铁路建设投入，显著提高重点区域大宗货物铁路水路货运比例，提高沿海港口集装箱铁路集疏港比例。加快构建以高速铁路和城际铁路为主体的大容量快速客运体系，强化公路、城市客运与铁路、民航、水运相衔接，优先发展城市公共交通，完善城市步行和自行车等慢行交通系统建设，鼓励公众绿色出行。加快发展多式联运、甩挂运输、滚装运输、江海直达、水水中转等先进运输组织方式，提高运输及物流效率。依托铁路物流基地、公路港、沿海和内河港口等，推进多式联运型和干支衔接型货运枢纽（物流园区）建设，加快推进集装箱多式联运发展。
4. 发展清洁高效的运输装备
优化交通装备结构，推广应用新能源和清洁能源，完善供电、加气等配套设施，提高交通运输装备生产效率和整体能效水平。加大新能源和清洁能源车辆在城市公交、出租汽车、城市配送、邮政快递、机场、铁路货场、重点港口等领域应用。提升铁路电力机车覆盖范围，推广液化天然气（LNG）动力船舶、电动船舶应用。推广港口岸电、飞机辅助动力装置（APU）替代设施建设与应用，推动有关部门开展高速公路服务区、客货枢纽、机场场内充电设施建设。实施汽车排放检验与维护制度（I/M制度），强化汽车尾气排放维修治理。严格实施道路运输车辆燃料消耗量限值准入制度。推进船舶含油污水、化学品洗舱水、生活污水和垃圾等污染物岸上接收转运处置。强化交通运输常规大气污染物与温室气体协同控制相关研究，明确行业碳排放控制时间表和路线图。
5. 加强外部协同和内部监管
进一步加强与自然资源部门“国土空间规划”、林业草原部门“自然保护地体系”、生态环境部门“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单）和碳排放达峰等相关规划和要求的协调衔接。严守法规底线，把握相关政策，提前整体谋划，从源头上提升交通基础设施的环境友好程度。加强与生态环境等部门及地方政府协同合作，按照大气、水污染防治协作机制分工，配合完成大气、水污染防治攻坚任务。严格落实交通规划和建设项目环境影响评价工作，执行国家环保“三同时”制度（建设项目防治污染的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）。开展规划实施的环境影响跟踪监测和后评价，特别关注规划重大工程的生态环境影响。以交通低排放控制区为重点，推进交通大气、水污染物排放监测监管。鼓励建立交通运输能耗统计监测平台，开展绿色交通发展评估考核。
